城市化成为引领经济社会发展的重要引擎！最新数据显示，广东省城镇化率已达66.5%，整体上进入了以城市社会为主的新成长阶段。粤东西北地区作为广东省后发地区，为全省实现新一轮大发展提供了广阔的发展空间，并有条件为加快建设文明、宜居、承载力和可持续发展能力强的“理想城市”作出探索。

粤东西北地级市城区如何扩容提质、聚集发展、率先崛起？由省住建厅牵头制定的《广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划》（下称《行动计划》）描绘未来5年蓝图。

省住建厅有关负责人表示，《行动计划》将为粤东西北地区地级市城区发展空间有序拓展，空间结构更加优化，产业水平大幅提升，城市功能和辐射带动能力显著增强，人口素质不断提高，人居环境明显改善，群众幸福感持续提升提供有效支持。

■亮点解读

强调新旧区协同发展

为增强粤东西北地区地级市城区的集聚和带动作用，反映地方中心城市“做大做强”的强烈意愿，《行动计划》强调适度扩大城区规模，提升城区的承载力。在拓展城市空间当中，《行动计划》也强调新旧区协同发展。通过有序改造旧区，科学开发新区，拓展粤东西北地级市承载新兴功能、参与区域竞争的发展空间。

《行动计划》要求集中资源加快城市新区建设。加快推进汕头东部新城、韶关芙蓉新城、河源滨江新城、梅州江南新区、深圳特别合作区、阳江城南新区、湛江东海岛工业新城、茂名滨海新区、顺德清远（英德）经济合作区、潮州东城新区、揭阳空港经济区、云浮西江新城等城市新区建设。同时合理保护和更新城市旧区。落实“三旧”改造政策，分类分期推进旧区改建。推动旧区改建与调整优化产业结构有机结合，提升产业发展质量。

为避免城区盲目扩张，《行动计划》还提出要以基本生态控制线的划定和管制为抓手强化城市之间的生态隔离，并加强维护城区周边的乡土风貌，最终形成网络化、组团式、生态型的城市空间格局。

建立地域特色产业体系

省住建厅有关负责人表示，以城市转型发展引领区域经济社会转型发展，是制定实施《行动计划》的主旨。因此在《行动计划》中，除了强调扩展城市空间，也格外重视提升城市产业发展的水平。

《行动计划》着力于发掘粤东西北的比较优势，明确粤东西北地区的战略定位和发展策略，探索不同于珠三角的可持续发展的城市化道路。在全省发展总体格局下，注重使粤东西北获得与珠三角均等的发展机遇，促进区域城市集聚有序发展和城乡互补融合发展。建立全省及泛珠三角之间有机统一的区域流通网络、产业协作网络和公共服务网络，促进粤东西北地区丰富的生态资源和地域文化资源优势转化为发展优势，在接受珠三角辐射带动的同时，培育与珠三角融合、互补的战略性新兴产业，同时为泛珠三角提供梯度服务，增强粤东西北发展动力。

在着力引导粤东西北地区在积极承接珠三角产业转移的同时，《行动计划》也要求粤东西北地区积极推动传统产业“二次创新”。大力推行搭建生产服务平台和创造适宜的营商环境与创新氛围的发展模式，在产业转移过程中促进产业结构调整和优化升级。

《行动计划》提出，粤东西北要积极实施以市场为导向的优势资源转化战略，利用优越的生态环境发展城郊型产业，包括绿色农业、生态旅游业、周末度假、养老健身等幸福导向型产业。充分利用当地丰富的文化资源和连通省内省外的区位优势，大力发展创意文化、科技研发、商贸物流等区域性服务业，在完善城市服务功能的同时为珠三角及泛珠三角地区提供反向梯度服务。

规划项目资金联动

《行动计划》注重通过制度创新破除体制机制障碍，最大限度地释放和强化粤东西北城市的发展动力，提出的各项保障性措施切合粤东西北城市的实际情况和发展诉求。

例如为强化城市化统领发展的作用，《行动计划》提出创新综合资源保障体系，在土地资源配置上，实施差别化土地资源配置政策，新增建设用地指标向粤东西北地区地级市倾斜；在水资源管理上，明确供水控制“红线”，分区域有重点地做好水资源保护利用；实施差别化海域供给政策，引导围填海指标重点向产业政策鼓励项目、重大涉海基础设施项目和重点民生项目倾斜。

此外，《行动计划》还着力探索规划落实项目、项目汇集资金、资金牵动机制的发展模式。省住建厅有关负责人介绍，首先，以规划引导项目建设，提升城市环境质量和建设水平，改善民生条件，多方吸引资源为各市城区发展建设解决资金不足的瓶颈。

其次，以资金筹措为支持。拓宽投融资渠道，解决地方发展财力不足的困境；以项目整合资金，建立民间资本投资渠道，多方筹措社会资金，为建设项目提供支撑；以资金牵动机制，增大上级财政在地方生态治理、规划编制、重大项目等领域的扶持。

再以配套政策为保障。配合发展模式和建设方式的创新思路，探索改革发展的新制度和新举措：优化项目管理和审批流程，加快重大建设项目的建设进程；适当给予指标奖励，鼓励挖掘土地潜力和空间，推动土地的整体开发，提高土地资源的综合利用效率；完善绩效考核机制，鼓励各地方政府在贯彻行动计划工作上创先争先。

■摘要与目标

新名词：首位度

一国或地区最大城市的人口数与第二大城市的人口数之比值。

《行动计划》本着突出前瞻性、针对性和可实施性原则，提出30项主要任务及8项保障措施。

支持“一市一区”和首位度过低的地级市适当扩大城区范围，纳入城市总体规划实现统一规划管理。汕头、汕尾、湛江、茂名、阳江、云浮等市重点沿海、临江拓展，加强滨海（江）新城区与旧城区之间的生态隔离和联动发展；河源、清远、潮州等市跨江发展，加强两岸组团间的交通联系，利用水系强化自然生态隔离；韶关、梅州、揭阳等市依托重大交通基础设施拓展，注重利用山体、水系和基础设施走廊强化组团隔离。

促进传统产业升级。重点培育汕头玩具礼品、汕尾工艺礼品、阳江五金刀剪、湛江小家电、茂名水产品加工、清远有色金属再生产、潮州陶瓷、云浮石材等产业集群。

发展循环经济。支持汕头、韶关、湛江、清远、云浮等市建设绿色低碳生态城（园）区。推进产业园区循环化改造，重点推动汕头、清远再生资源回收利用基地、韶钢循环经济工业园、湛江东海岛循环经济产业示范岛和云浮循环经济产业园建设。

建设海洋经济重点发展区。推进湛江海洋经济区域性发展中心建设，重点培育湛江东海岛石化、钢铁等临海现代制造业集群。支持汕尾发展能源、电子信息、港口物流、滨海旅游等临港产业，阳江建设粤西能源基地、综合旅游基地和宜居创业滨海新城，茂名发展石化、港口物流等临港产业集群。

建立城乡要素自由流动平台。通过流转、抵押、租赁、入股等形式，将土地等农村主要生产要素的用益物权（承包经营权等）转化为农民的财产收益。

■专家点评

美国汉弗莱研究员、省政府发展研究中心特约研究员、省住建厅副厅长蔡瀛：

以不平衡的发展方式解决发展不平衡的问题

蔡瀛指出，由于区位、交通、发展机遇和政策安排等多方面因素，粤东西北地区整体发展缓慢，城市化质量和水平偏低。因此以地级市城区扩容提质为抓手，不断提高城市发展水平，推动工业化、信息化、市场化和国际化进程，带动区域城乡协调发展，以不平衡的发展方式来解决发展不平衡的问题迫在眉睫。

当然，《行动计划》的提出也意味着粤东西北地区已进入发展的战略机遇期。珠三角地区由于空间密集、资源短缺，正面临发展难以为继、后劲不足的严峻考验。而资源丰富的粤东西北地区作为广东未来新发展的主战场，将成为广东未来20年-30年发展转型能否成功的关键所在。只有借助当地的丰富资源，将粤东西北地区的发展与珠三角的发展结合起来，才能为珠三角和广东转型升级提供支撑。

蔡瀛说，粤东西北地区要落实绿色、低碳、人本、智慧的城市发展理念，规划建设紧凑型城市，构筑以公交为主的交通体系和步行友好城市；推广低冲击式城市开发模式，增加可渗透地区；管制性保护开敞的各类绿地、水体、湿地以及其他自然斑块，以本地物种和立体绿化等多种形式的绿化增加绿量，形成多物种生态系统；维护和延续城市的文化、历史格局和建筑特色，激发历史街区活力，实现历史空间与现代功能的和谐共生；按照节地、节水、节材、节能的原则，建设适合当地气候、具有地方特色和文化元素的绿色建筑；以信息网络为基础，高质量建设市政基础设施以及公共服务设施，全面推动智能化城市管理，建设管理高效、互联融合的新型城市。

（卢轶 牛思远 黄海霞）