为规范云浮市云安区乡村地区各类开发建设活动，切实提高乡村规划管理水平和效率，不断健全乡村地区空间规划管理体系，云安区自然资源局草拟了《云浮市云安区村庄规划管理通则》（下文简称《管理通则》），现将《管理通则》的有关政策解读如下：

一、政策背景

随着《云浮市国土空间总体规划（2021-2035年）》的批复，城镇开发边界内详细规划和发展村村庄规划的编制完成，我市国土空间规划体系基本形成，但目前实行的《云浮市城市规划技术管理规定》仅适用于城（镇）区，对广大的乡村地区尚无系统的技术管理文件作为行政审批的依据。国家层面陆续出台《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》《自然资源部中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号）、《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）、《自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》（自然资办发〔2025〕13号）等多个文件，明确要从实际出发，分类有序推进村庄规划编制，对没有需求、不具备条件的村庄可暂不编制规划，通过制定“通则式”规划管理规定，依法报批后作为乡村规划建设管理依据，实现乡村地区空间规划管理全覆盖，并提出“通则式”规划技术管理规定适用范围、主要内容、实施监督等编制要求。

广东省层面于2024年9月发布的《广东省自然资源厅转发自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》（粤自然资规划〔2024〕1947号），要求进一步提升村庄规划通则管理覆盖面，对“通则式”规划管理规定的具体形式作了明确。

根据上述法律法规及文件要求，为规范乡村地区各类开发建设活动，切实提高乡村规划管理水平和效率，不断健全乡村地区空间规划管理，结合我区实际，制定《管理通则》。

二、制定依据

《管理通则》主要依据法律法规、政策文件和技术规范制定。

1.《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）；

2.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）；

3.《中共中央国务院关于建立国土空间总体规划体系并

监督实施的若干意见》；

4.《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》；

5.《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（中发〔2024〕1号）；

6.《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）；

7.《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）；

8.《自然资源部中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号）；

9.《自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》（自然资办发〔2024〕42号）；

10.《自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》（自然资办发〔2025〕13号）；

11.《乡村振兴用地政策指南（2023年）》；

12.《广东省自然资源厅转发自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》（粤自然资规划〔2024〕1947号）；

13.广东省自然资源厅关于印发《广东省乡村振兴用地政策指引》的通知（粤自然资函〔2022〕1144号）；

14.《广东省土地管理条例》；

15.《广东省公路条例》；

16.《广东省河道管理条例》；

17.《云浮市村庄规划建设管理条例》；

18.《云浮市国土空间总体规划（2021-2035年）》；

19.《云浮市云安区农村宅基地审批管理办法（试行）》；

20.其他相关法律法规及政策文件等依据。

三、主要内容

《管理通则》共九章三十五条，具体包括总则、底线管控、用地管理、建设控制、风貌管控、弹性管制、村庄规划许可核发管理、实施监督和附则。主要内容说明如下：

（一）明确适用范围和作用

明确《管理通则》适用于城镇开发边界外，村庄规划（详细规划）未覆盖的乡村地区；村庄规划（详细规划）已覆盖，管控要求未明确的乡村地区。作为符合上述条件的乡村地区实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。传统村落、历史文化名村及其他需要特殊管控的村庄，从其管理规定。

制订村庄规划管理通则，依法报批后作为乡村地区实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的依据。

（二）明确规划管理具体要求

一是明确乡村用地管理要求。规定各类乡村建设行为要严格落实上位国土空间总体规划各类底线管控要求，原则上在村庄建设边界内开展。同时，强调农村住房选址应优先利用存量建设用地，乡村公共设施应充分利用现有空间统筹布局，乡村产业需结合村庄资源禀赋和区位条件统筹谋划。

二是明确乡村用地建设控制要求。围绕农村住房、公共设施和乡村产业等建设项目，从建筑退让、建筑间距、容积率、建筑密度/系数、建筑高度、绿地率等方面分别提出管控要求。

三是明确乡村建设风貌管控要求。明确乡村风貌建设管控的相关要求，农村住房应尊重村民意愿，符合云浮市农房风貌管控要求；乡村公共设施建设应体现当地特色，保持建筑风格、色彩与乡村地域风貌相协调；乡村产业项目风貌应与生产经营产业内容相匹配。

四是明确乡村用地弹性管制要求。支持适当增加土地管控弹性，允许在满足安全、环境等要求和相关标准、规范的前提下，支持符合情形的土地混合使用和用地性质变更转换，如允许乡村公共设施项目用地之间、乡村产业项目用地之间相互混合使用或用地性质变更转换；支持留白用地根据需要变更转换为其他村庄建设用地类别；鼓励开展宅基地复合利用等。

（三）明确乡村建设规划许可核发管理要求

一是明确核发乡村建设规划许可依据。村庄规划管理通则核发乡村建设规划许可依据的不同情形，包括：可不编制地块图则，直接以“通则”为规划依据核发乡村建设规划许可；须编制地块图则，经自然资源主管部门审查后作为核发乡村建设规划许可的依据；须编制地块图则，经区人民政府批准后作为核发乡村建设规划许可的依据；不适用“通则”，须依据村庄规划（详细规划）或经批准的规划设计条件核发乡村建设规划许可。根据各类型项目管理要求，合理制定乡村建设规划许可审批依据一览表，明确各类型项目的乡村建设规划许可依据。

二是明确地块图则内容要求。地块图则内容包括地块位置、用地面积、用地性质、容积率、建筑面积、建筑密度、建筑高度、绿地率、配套设施建设要求、建筑风貌引导、建筑退让、其他具有地方特色的控制要求等管控要求。

三是明确程序要求。地块图则由镇人民政府组织编制，地块图则审批程序包括公示、村民（代表）大会审议、区自然资源局会同相关部门审核、区人民政府审批等程序，具体要求由不同项目类型合理确定。经审查批准的地块图则须报市自然资源主管部门备案，并提交符合入库要求的矢量数据纳入国土空间规划“一张图”进行监管。

四、政策内容的特点和创新点

（一）特点

1、全域覆盖与分类管控相结合。《管理通则》明确覆盖云安区城镇开发边界外所有乡村地区，既解决了村庄规划未覆盖区域的规划管理空白问题，又对已覆盖但管控不明的区域进行补充规范。同时，针对传统村落、历史文化名村等特殊村庄实行“从其规定”的差异化管控，兼顾了普遍性与特殊性。

2、底线约束与发展保障相平衡。一方面，构建了耕地和永久基本农田、生态保护、历史文化保护等多重底线管控体系，明确用地负面清单，严格禁止违法违规建设行为，筑牢乡村发展的安全底线；另一方面，围绕农村住房、公益性设施、产业发展等核心需求，明确用地标准、建设要求和布局导向，为乡村合理建设和有序发展提供保障。

3、刚性标准与柔性引导相统筹。在建筑退让、用地规模、禁止性规定等方面制定刚性标准，确保规划的严肃性和可操作性；在建筑风貌、功能混合、指标优化等方面设置柔性引导条款，如允许农房在符合“一村一貌”前提下灵活选择设计方案，支持用地功能按需合理转换，适应乡村发展的多样性需求。

（二）创新点

1、构建“多维度”底线管控体系。首次系统整合耕地保护、生态保护、历史文化保护、灾害风险防控、河道管理等多条空间控制线，形成“五位一体”的底线管控框架，并配套详细的管控要求和禁止性规定。例如，针对削坡建房明确“先防护、后建设”的审批流程，对河道管理范围线内建设行为作出全面禁止性规定，有效防范各类发展风险。

2、创新用地弹性管控机制。建立集体用地性质混合和变更转换机制，通过明确“允许混合”“适度混合”“禁止混合”三类情形，打破传统用地性质的刚性限制。鼓励宅基地复合利用发展乡村民宿、农产品初加工等产业，支持留白用地按需转换为其他建设用地，推动“平急两用”公共设施建设，提升土地资源利用效率。

3、细化“差异化”建设控制标准。针对不同乡镇、不同用地类型制定精准化管控指标，如农村宅基地建筑高度按都杨镇等五镇、富林镇、石城镇分类设定，产业用地按商业服务业、工业、物流仓储三类分别明确容积率、建筑密度等指标区间。同时，允许利用原址改建的项目在四邻同意、符合安全要求的前提下酌情降低建筑间距标准，兼顾规范管理与实际可行性。

4、完善“全流程”规划许可管理。创新乡村建设规划许可“分级分类”审批模式，根据项目类型、土地利用情况明确不同审批路径，编制详细的审批依据一览表，简化小型项目审批流程。建立“镇政府编制—部门审核—政府审批—市级备案”的地块图则管理流程，明确图则内容设置和制图范式，实现规划许可管理的规范化、标准化。

5、强化风貌管控的时代性与地域性。首次将“光伏+建筑”纳入乡村风貌管控范畴，明确光伏设施与建筑风貌协调的具体要求，严禁借光伏建设之名搭建违法建筑。推行农房“带图审批”和“一村一貌”管控，鼓励结合绿美广东生态建设开展村庄绿化美化，保护传统村落格局和历史风貌，实现乡村风貌“塑形”与“铸魂”相结合。

原文链接：云浮市云安区自然资源局关于印发《云浮市云安区村庄规划管理通则》的通知