广东省委、省政府关于加快山区发展的决定
粤发[2002]13号
(2002 年9月27日)
为贯彻实施省第九次党代会提出的区域协调发展战略,开创山区工作新局面,现就加快我省山区发展作出如下决定。
一、加快山区发展的重要意义和目标
改革开放以来,我省山区经济社会发展取得了很大进步,但是,在新形势下山区发展也面临着许多新情况和新问题。目前,我省山区正面临加快发展的大好机遇。各级党委和政府要充分认识到,山区作为我省的一个重要经济区域,是我省的主要生态屏障、重要后备资源和发展后劲之所在,在现代化建设中具有举足轻重的地位。加快山区发展,是实践邓小平共同富裕理论、“两个大局”战略构想和江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现;是增创我省发展新优势,率先基本实现社会主义现代化的迫切需要;是加入世贸组织新形势下增强我省经济国际竞争力和综合实力,建设经济强省的重大举措;是促进不同类型地区协调发展的有效途径。各级党委和政府要切实增强使命感和责任感,把握机遇,把加快山区发展摆上重要议程,作为实施区域协调发展战略的工作重点,加大工作力度,树立长期作战思想,推动山区经济社会实现新的发展。
加快山区发展的指导思想是:以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导,以全面实现脱贫奔康为总目标总任务,依靠山区人民自力更生,艰苦努力,在充分发挥内因作用的基础上,加大外部扶持力度,突出抓好以公路交通为重点的基础设施建设,大力改善山区投资环境;加快山区优势资源开发和产业发展,积极推进农业产业化、工业化、城镇化进程,全面提升山区生产力水平;坚持开发式扶贫的方针,全面实施国家和省扶贫纲要;实行资源深度开发与环境保护相结合,切实加强山区生态系统建设,促进山区经济社会全面进步。
加快山区发展的目标是:五年打基础,十年上台阶。到2007年,全省50个山区县以公路交通为重点的各项基础设施显著改善,形成中心城市通往山区和山区之间的高速便捷的公路交通网络;经济发展有所加快,财政状况明显好转,自我积累和自我发展的能力得到较大增强;农业产业化经营上新水平,产业结构进一步优化,二、三产业占GDP的比重有较大提高;全面实现脱贫奔康,人民生活水平明显提高,贫困人口的比重大幅下降;生态建设和环境保护效果显著;科技文化教育卫生等各项事业全面发展。到2012年,山区经济社会发展迈上一个新的台阶。
二、加快以交通为重点的山区基础设施建设
全面加快山区交通基础设施建设。加大中心城市通往山区高速公路和省际高速公路建设力度,加快山区国道、省道主干线公路的改造,实现地级市通高速公路,市到县通二级公路,形成与高速公路网相互连接、相互补充,层次分明的区域干线公路网络;加强县乡(镇)公路的建设与改造,基本实现县到镇通三级公路,形成较为完善的县乡公路网。省安排80亿元,其中50亿元用于山区、东西两翼及省际高速公路建设的资本金,重点加快阳江至茂名、河源至江西、河源至龙川、龙川至梅州、湛江至广西、广州至清远、潮州至揭阳、汕头至揭阳等八条高速公路的建设;安排30亿元(分两年)用于山区普通公路网络建设,适当提高山区国道、省道及县通镇公路补助标准。加快山区航道建设,重点是北江、东江、西江、韩江等航道。
进一步加快山区农村电网建设与改造。省安排17亿元作为农网建设资本金,并通过融资共筹集85亿元用于第三批农网改造,重点支持山区改造110千伏及以下电压等级的电网,主要解决供电能力不足、供电设备陈旧、综合线损高、小水电送出难等问题,改善山区农村电网结构,降低电网损耗,实现城乡同网同价目标。
增加山区重点水利基础设施建设投入。对山区市县列入省水利发展“十五”计划安排的重点防洪工程和重点水利工程,按以下标准给予补助:20年至30年一遇防洪标准的堤防工程,每公里由50万元提高到100万元;50年一遇防洪标准的堤防工程,每公里由100万元提高到200万元;山区市县列入省计划安排的支流江河堤围陂坝修复工程的补助标准,按核定工程造价的80%给予补助。对山区小Ⅰ、小Ⅱ型水库的除险加固,省的补助标准提高到工程造价的80%以上。同时,抓紧研究解决山区农村人畜饮用水、节水、灌区改造、机电排灌等问题,抓好水土流失综合防治工程建设。
加快山区信息化步伐。从2003年至2007年,省每年安排3500万元,用于扶持山区信息基础设施建设,改变山区信息不畅的状况,实现“网络到镇、信息进村”,五年内全部山区镇配备计算机并实现终端设备上网,基本建立起村级信息发布点。在搞好以镇为中心的山区信息网络建设的基础上,加强山区各行业信息推广应用工作,建立健全市县的综合信息服务体系。进一步巩固提高以行政村为单位的“五通”(通路、通电、通讯、通邮、通广播电视)成果。
加快山区城镇化进程。全面贯彻落实国家和省关于推进城镇化发展的有关政策,加大对山区市县城区和中心镇建设的支持力度,把山区地级市建设成为山区经济发展的区域中心城市。认真规划建设好300个中心镇,大力推进户籍制度改革,提高城镇环境质量,完善城镇配套设施建设,引导农村人口和生产要素向小城镇集聚,把中心镇建设成为山区农村区域性经济文化居住中心。
三、加快结构调整步伐,促进产业发展和资源开发
进一步加快山区农业结构调整和农业产业化经营步伐。充分发挥山区气候、生态环境和资源比较优势,建立一批规模化的畜牧业、水产、蔬菜、水果、花卉、南药、烟草、编织等农产品生产加工基地,培育发展山区的优势产业和支柱产业,推动山区农业结构调整。加强农产品标准化工作,大力发展优质、专用、有机、无公害的绿色产品,加快实施产地标签制度,打造一批农产品品牌。把落实“一乡一品”的工作与农业结构调整有机结合起来。从2002年至2007年,省每年安排1500万元,继续支持山区和革命老区实施“一乡一品”项目。
认真贯彻落实《中共广东省委关于大力推进农业产业化经营的决定》(粤发〔2001〕8号),积极引导和支持民营经济投资兴办农业龙头企业,鼓励农民入股参与产业化经营。鼓励珠江三角洲涉农企业与山区农业龙头企业联合经营办农产品加工业和流通业,其在山区所办项目享受农业龙头企业的优惠政策。省在扶持扶贫工作重点县发展3家农业龙头企业的基础上,支持山区非扶贫工作重点县(市)各兴办1家加工型农业龙头企业,省财政给予贷款贴息支持。
积极推动山区工业化进程。有条件的山区,要根据市场需求,从实际出发,制定本地区工业产业发展战略规划与指导目录,通过发展工业促农业,围绕农业上工业。发展工业要立足本地优势,按照市场机制运作,实行资源型和非资源型工业并举,注重资源的合理开发和利用,严格控制污染企业。加大招商引资力度,大力发展外资、民资项目,引导工业项目重点向市县城区、城镇集中并向工业园区聚集。
大力推进山区流通业发展。以县城和中心镇为重点,积极发展连锁经营、物流配送等流通方式,在满足农业生产和农民多样化需求的同时,依托现代流通网络发展订单农业。支持山区市县以拳头产品和支柱产业为依托,有计划地发展具有地方特色的会展经济,带动相关行业的发展。改造和提升农村集贸市场,在山区建立一批农产品中高级批发市场。加快供销社系统的改革与发展步伐,充分发挥其在加快山区流通业现代化中的积极作用。省安排一定资金,支持山区流通业的现代化。
大力发展山区特色旅游服务业。把山区旅游业作为重点产业加以扶持发展,通过发展旅游促进一、二产业。发展旅游要做到先规划后开发,优先开发有地方特色、有文化内涵、有生态旅游意识的项目,正确处理好自然景观、生态保护、人文传统的保护与开发利用的关系。山区旅游业的发展,要坚持政府营造旅游大环境,以企业投入建设和经营为主。从2002年开始,连续五年,省每年安排3000万元,用于扶持贫困地区尤其是山区的旅游基础设施建设。
继续扶持山区电力建设。省对山区小水电建设补助500元/千瓦的标准不变;县镇所办电厂电站的发电,在县域内使用,允许只收过网费;大力支持山区发展风力发电。
四、加大财政转移支付力度,减轻历史债务负担
加大对山区市县财政的转移支付力度。从2003年起,对市县财政一般性转移支付采取“基数不动,提高递增比例”的办法,一定五年。16个扶贫开发重点县年递增比例由10%提高到14%,其余享受新增转移支付补助的市县年递增比例由8%提高到12%。政策性增支仍实行专项补助。
适当减轻山区市县“中央专项再贷款”和农村义务教育债务负担。对市县(区)政府承借的中央专项再贷款的使用情况,要逐项进行专项审计,并报省有关部门确认。对造成损失,确实无法收回的再贷款,由省、市、县(区)共同承担,逐步消化,市、县(区)要负起责任,加大追收力度。省按照“追收资产效绩大的多减,效绩小的少减;财政承受能力弱的多减,承受能力强的少减;债务压力大的多减,压力小的少减”的原则,安排100亿元专项用于减轻以山区为重点的“中央专项再贷款”负担。对农村义务教育欠债,采取省、市、县(区)三级合理负担的办法逐步解决,省安排20亿元重点用于山区减轻农村义务教育所欠的历史债务。
五、加强山区科技、教育和卫生工作
加快山区科技进步。省直有关部门支持的各类科技项目和资金,要向山区倾斜。根据山区科技发展实际,组织实施山区农业先进适用技术的引进和推广。选择一批有一定基础的山区工业、农业园区以及经济开发区,通过加强科技创新,建立省民营科技园或农业科技园,提升这些园区的水平。选择一批在产业方面有一定特色和规模的山区专业镇建立技术创新中心。认真实施山区科技人才培养工程。推进山区县级科学馆建设,发挥其科学普及、技术成果交易等功能。
加强山区基础教育建设。进一步加大山区教育尤其是基础教育的投入力度,重点完成薄弱学校的改造。从2002年至2003年,省帮助山区、老区和贫困地区改建2000所小学,每所学校省财政安排30万元。大力提倡和鼓励社会力量、外商和个人在山区兴办各类学校。进一步落实免收农村困难家庭子女义务教育阶段学杂费的政策,确保每个贫困家庭的子女能享受义务教育。进一步落实和完善“以县为主”的农村基础教育管理体制。省安排一定资金,用于支持山区中小学推进信息技术教育和英语教育。逐步加快山区普及高中阶段教育。
加大山区劳动力技能教育和岗前实用技能培训力度。从2002年至2007年,省财政共安排2.1亿元,用于每年资助5000名贫困家庭子女接受二至三年的技校教育。另外,从2003年起,连续五年,省每年安排1000万元组织开展对贫困家庭子女进行岗前短期职业实用技能培训。积极开展劳务合作,促进山区劳动力转移到珠江三角洲的企业就业,引导企业调整用工结构。
促进山区卫生事业发展。帮助山区县(市)抓紧建立符合医疗卫生体制改革要求的医疗服务体系、预防保健体系和卫生监督执法体系,加快农村合作医疗制度建设。从2003年起,一定五年,省每年安排农村卫生专项资金1亿元,专项用于支持山区困难地区公共卫生建设。
六、积极引导和促进珠江三角洲产业向山区转移
加强产业转移的规划和组织协调工作。认真落实《广东省工业产业结构调整实施方案》,通过经济、行政、法律等多种手段,促进资源型、贸易型、生产型、资产型和科技型等多种形式合作,加快实施珠江三角洲的75类产品向山区转移,把珠江三角洲企业的技术、管理、营销、品牌、资金等优势与山区的资源优势、成本优势结合起来,推动山区工业发展。山区要大力改善投资软硬环境,在用地、用水、用电、用工和厂房建设等方面营造低成本优势。产业转移要遵循市场规律,以企业为主体,政府牵线搭桥,做好引导和扶持工作,为产业转移积极创造条件。要按照世贸组织的要求,充分利用“两个市场”、“两种资源”,扩大开放领域,提高山区对外开放水平,尤其在利用外资、出口等方面提高山区的竞争力。
落实产业转移的相关政策。对于发达地区企业以各种形式到山区投资设厂,合作开发的,在省确认的限下技改项目,报经税务机关核准,给予技术改造固定设备投资抵免企业所得税优惠政策;省在技改专项资金(包括省挖潜改造资金、技术创新专项资金)使用方面,要加强对产业转移项目的支持;对转移过程中实现技术升级的项目,优先安排贷款贴息;对珠江三角洲企业到山区合作兴办农副产品深加工、中药材种植及加工等项目,经省确认为示范项目后,可享受财政专项资金贴息;对到山区办的技术含量高、有市场前景的生产项目,优先纳入省项目安排的总体规划。鼓励珠三角企业到山区合作造林、建设工业原料基地。
继续办好珠江三角洲地区与山区经济技术合作洽谈会。省每两年在山区地级市轮流举办珠三角地区与山区经济技术合作洽谈会,全面推进两类地区多形式、多层次、宽领域、全方位的经济技术合作。省各有关部门要积极牵线搭台,为山区市县举办各种类型的展销、招商、经贸洽谈活动提供服务。支持和鼓励行业协会组织多种形式的交流推介活动,通过有效的项目对接和经贸协作,促进珠三角地区和山区之间、企业之间的对口交流,带动山区的资源开发和产业升级。
七、对山区建设用地实行政策倾斜
按照耕地占补平衡的原则,解决山区非农用地问题。山区以地级市为单位,在确保生态环境不受破坏和耕地占补平衡的前提下,增加山区工业和城镇建设用地指标;优先安排和审批山区基础设施建设用地和工业用地指标;对无法缴交耕地开垦费、又未开出耕地作为先补后占储备的山区市县,经批准可允许在一定时限内耕地先占后补。优先安排山区补充耕地易地开发项目。
提高办事效率,改革现行征地办法。进一步简化现行用地审批程序,减少用地报批材料,加快审批用地的办结时限。适度下放土地安排项目审批权,对已办理农地转用和征用审批手续的用地,安排项目的审批权下放给县镇,并建立备案抽查制度。对山区基础设施建设重点工程项目,在一定条件下允许其控制性工程先行开工用地。积极开展建设用地整理,允许通过土地置换、归并方式调整使用土地,可按新增耕地面积的60%折抵建设用地指标。依法允许集体建设用地在一定范围内进行流通,扩大其使用范围。
调整山区新增建设用地收费分成办法。从2003年开始,土地有偿使用费、耕地开垦费省留成部分全部留给山区县(市)。
八、切实搞好山区生态建设和环境保护
加强山区环境保护管理。山区开发要严格执行环境保护的有关法律、法规。重点加强对饮用水源、农业生产环境和自然资源的环境保护。合理规划布局,严禁污染环境的项目立项和建设,严禁在饮用水源保护区和自然保护核心区兴办污染企业。省安排一定资金,支持山区市县城区建设生活污水处理厂。轻纺、矿冶、水泥、造纸等利用山区资源的企业必须达到国家规定的建设规模和环保标准。山区在承接产业转移时,必须防止污染企业向山区转移,对可能造成污染的企业坚决不建。
制定有效措施,促使工业企业向工业园区聚集,集中处理工业和生活污水。认真搞好山区小城镇环境建设和保护,突出抓好小城镇的垃圾和污水处理。
多形式多渠道搞好山区生态系统建设。进一步巩固造林绿化成果,加强对组成生态屏障的自然保护区、森林公园、江河源头、湖泊水库、重要湿地、水土流失重点防治区等重要生态功能区的保护。大力推进生态示范区(村、镇)建设。重点抓好东江、西江、北江、韩江等“四江”流域地区的生态公益林建设和保护,除省财政安排一定资金外,“四江”上下游要共建生态屏障,共享生态效益。探索下游市县出资,在上游异地造林,山权不变,资源共享,谁出资冠谁名等办法,建设和保护省内各流域生态林。
适当提高生态公益林补助标准。从2003年到2007年,对省级生态公益林的补助标准,由原来的4元/亩年提高到8元/亩年。加强补助资金使用情况的检查和审计监督工作,各市县和林业部门,务必要把补助金落实到生态公益林的林农手上,决不允许克扣挪用补助资金。
九、进一步加大扶贫开发力度
扶贫开发实行重点倾斜。一是向重点地区倾斜。集中人力、物力、财力,扶持我省贫困人口比较集中的革命老区、石灰岩地区、库区、重点林区和少数民族地区等五类地区,尤其要加大对连南、连山、乳源三个少数民族自治县的扶持力度。二是向村户扶贫倾斜。按照中央扶贫开发工作重点下移到镇到村的要求,以镇和行政村为基本单位,逐村逐户做好脱贫计划,并安排专项资金扶持贫困村。
继续落实贫困山区农户的“四个一”(有一块“保命田”,输出一个劳动力,挂上一个龙头企业,学会一门实用技术)工程。三是继续以“大禹杯”竞赛活动为载体,推动全省山区和贫困地区深入开展以山水田林路综合治理以及工程措施与生物技术措施相结合为主要内容的农田基本建设,加大财政支持力度,推动山区尽快改善农业生产条件,提高农业综合生产能力。
调整省属水库利益分配和工作责任,切实解决水库移民的历史遗留问题。在执行全省统一财政体制前提下,对省属7大水电厂(新丰江、枫树坝、南水、长湖、流溪河、清溪、长潭)利益分配格局作如下调整:除清溪电厂上网电价保持不变外,其他6座电厂电价提高至0.25元/千瓦时;省属水电厂缴纳的税收除上交中央外,省收入部分全额返还水库属地市县;省属水电厂税后利润实行省市二八分成;按0.5分/千瓦时分别征收的水土保持费和水资源费,全额留市县使用。调整利益分配格局后,地方从水电厂获得的利益,在水库移民遗留问题未解决之前要用于解决水库移民问题,在问题解决后全部由地方政府支配。省继续安排水库移民专项资金1亿元不变。
在现行管理和电力运行调度体制不变的情况下,将省属7座水库管理的库区资源保护和污染治理责任及相关的水库移民工作责任下放到属地市或县。按照责、权、利相统一原则,有关市县必须严格执行国家和省的有关法律法规,确保水库安全管理和生态环境保护,一揽子解决水库移民的各种问题。水库移民较多的市县可单独设立水库工作机构,依照公务员管理,经费列入地方财政预算,严禁使用移民专项经费。乡镇以下不再单独设立移民机构。
大力扶持集体经济薄弱的村发展集体经济。从2002年起连续5年,省财政每年安排5000万元。支持县(市)建立扶贫周转金,专项用于扶持集体经济年纯收入低于3万元的行政村发展集体经济。坚持“因地制宜、量力而行、注重效益、不留包袱”的原则,在项目选择方面,尽量以当地效益比较好的小水电企业、龙头企业等为主,采取合作制或股份制等经营形式,保证投入有比较稳定的回报。积极探索发展集体经济的有效形式和新途径,努力提高村级集体服务农民和带动农民脱贫致富的能力。
继续组织好珠江三角洲对山区的结对帮扶。一是重新调整广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、江门等7市对山区的帮扶对象。从2003年起,广州市帮扶梅州市及其所属的五华、丰顺、大埔、平远县和兴宁市;深圳市帮扶河源市及其所属的东源、紫金、龙川、和平和连平县;佛山市帮扶清远市及其所属的清新、阳山、连南和连山县;东莞市帮扶韶关市及其所属的新丰、乳源县;江门市帮扶韶关市及其所属的乐昌市、翁源县;中山市帮扶汕尾市及其所属的陆河县;珠海市帮扶揭阳市及其所属的揭西县。二是多形式加大帮扶力度。在市对市整体帮扶的基础上,组织劳动、科技、教育、卫生等部门对口帮扶,开展区、县(市)之间的对口帮扶。珠江三角洲各地级以上市要组织落实资金,确保每年无偿援助对口扶持的山区县500万元,并逐年递增5%,重点用于扶贫开发项目建设。三是加强结对帮扶工作的领导。珠江三角洲各市、县要指定一名党政领导分工负责帮扶工作,明确日常工作部门。结对帮扶双方要建立协商制度,由地级市统一协调各县的帮扶,制定五年帮扶规划,逐年实施。及时总结经验教训,不断提高帮扶水平。
十、加强山区发展工作的领导
加强山区领导班子和干部队伍建设。山区各级党委、政府要把加快山区发展作为首要任务,按照“三个代表”的要求努力搞好领导班子自身建设,不断提高领导水平;加强农村基层组织建设,选配好镇、村两级领导班子,按照“六个好”和“五个好”要求,开展“三级联创”活动,加强对镇村基层干部的培训,进一步增强农村基层党组织的战斗力和凝聚力;山区各级领导要克服“等靠要”等无所作为的思想,充分发挥主观能动性,依靠广大干部群众自身的力量,解放思想,自力更
生,艰苦奋斗,真抓实干,把中央的要求和省委、省政府加快山区发展的决定精神落到实处。进一步加大干部交流的力度,从省直机关和发达地区抽调一批具有开拓创新精神、政治素质好、工作能力强、政策水平高、年富力强的优秀干部,到山区市县担任领导职务,推动山区工作的开展。
突出抓好山区发展软环境建设。深化行政体制改革,严格控制财政供养人数,降低山区行政成本。山区市县要严格执行省核定的编制,坚决清理编外人员。优化行政区域组合,对规模较小的县、镇(乡)和行政村,积极稳妥地进行合并,对一些县要重新核定领导职数和行政编制。加快山区事业单位的改革和转制,逐步实行企业化管理。山区要努力营造良好的发展环境和法制环境,彻底清理各种不合理收费,严禁任何单位向山区的企业乱摊派、乱收费、拉赞助。对各级部门开展的达标活动,要进行一次全面清理,未经省政府批准的达标检查活动一律停止。
加快推进税费改革,认真做好农民减负工作。在原来农村税费改革试点的基础上,全面铺开全省的农村税费改革,从制度上规范农民应承担的义务,从根本上减轻农民负担。继续严格执行中央和省减轻农民负担的各项规定,坚决落实“一项制度、八个禁止”,加大治理农村“三乱”工作力度,加强对减轻农民负担工作的监督检查,严肃查处违规行为。
建立协调机制,进一步加强省对山区发展工作的领导。省成立加快山区发展工作领导小组,由省委、省政府领导任正副组长,省直有关部门领导为成员;领导小组办公室工作由省扶贫办承担,负责加强对山区工作的指导,组织协调有关工作的开展,检查督促山区政策的落实。对省扶持山区的资源进行必要的整合,统筹起来形成合力。省直各部门要把支持山区发展作为义不容辞的职责,切实转变职能,加强服务,并按照本决定的精神,结合部门实际,抓紧制定具体的支持山区发展实施意见和配套政策。